TAUSTAINFO
Poliitilised institutsioonid
Eesti kui parlamentaarne demokraatia
Eesti riik on üles ehitatud parlamentaarse demokraatiana. See tähendab, et peamiste poliitiliste institutsioonide – parlament, valitsus ja president – suhted on oma vahel korraldatud teatud kindlal viisil. Järgnev annab lühikese ülevaate nendest kolmest institutsioonist ja nendevahelistest suhetest. Selle kõige jooksul räägime ka sellest, miks seda süsteemi just parlamentaarseks nimetatakse ja kuidas see erineb teisest enamlevinud riigi ülesehituse vormist – presidentaalsest süsteemist.
Parlament
Eesti parlamendi nimi on riigikogu ja see valitakse neljaks aastaks (valimiste kohta vaata pikemalt siit). Parlament on demokraatliku riigi kõige tähtsam institutsioon, kuna ta peaks esindama riigi kodanikkonda ning tema poliitilist tahet. See esindamine võib toimuda väga mitmel erineval viisil või järgida väga erinevaid põhimõtteid.
Me võime mõelda esindamisest kui esinduskogus olevate inimeste omadustest ning sellest, kuidas need valijaskonnaga kokku langevad. Selles mõttes peaks parlamendi koosseis olema nagu ühiskonna peegeldus, kus on esindatud kõik peamised grupid ühiskonnas. Reaalsuses me sellist esindamist aga väga tihti ei näe. Parlamenti sattuvate inimeste taust on sageli väga erinev ühiskonna keskmisest. Näiteks on riigikogus palju enam kõrgharidusega inimesi kui ühiskonnas laiemalt. Ja võib-olla see polegi halb – me ju tahaksimegi, et poliitikud oleks targad ja hästi haritud.
Parlament peaks kodanikkonda esindama ka poliitiliselt – parlamendisaadikute ja erakondade vaated peaksid ühtima laias laastus sellega, millised on valijaskonna soovid. Sellise poliitilise esindamise peaks tagama see, et erakonnad tutvustavad valimiskampaaniates oma tõelist poliitilist palet valijatele ja viimased teevad oma valiku ennekõike sellest lähtuvalt.
Vastavalt valimistulemustele on Eesti riigikogu 101 saadikut jaotunud erakondade fraktsioonidesse. Need on rahvaesindajate grupid, mis koondavad ühe erakonna liikmeid. Fraktsioonide vahetamine ei ole võimalik – kui mõni parlamendisaadik lahkub sellest erakonnast, kelle nimekirjas ta riigikogusse pääses ja liitub mõne teise erakonnaga, siis selle erakonna fraktsiooni ta riigikogus astuda ei saa. Ka see, kuidas parlamendiliikmed riigikogu saalis istuvad, on korraldatud vastavalt fraktsioonidele.
Kõige laiemas mõttes on parlamendi funktsioon teha seaduseid. Kõik seadused on parlamendi poolt vastu võetud ehk siis parlamendi enamus on neid toetanud. Ning seeläbi peaks riigi valijaskond omama üldist kontrolli selle üle, milliseid seaduseid ühes riigis tehakse. Kui Eesti põhiseaduses on kirjas, et kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas, siis praktikas tähendab see ennekõike seda, et rahvas valib parlamenti erakonnad, mis teevad riigis seaduseid.
Kõige suurema häältesaagi riigikogu valimistel on kogunud Edgar Savisaar 2015. aastal, mil ta sai 25057 häält. See jäi ka tema viimaseks osalemiseks riigikogu valimistel.
Kõige väiksema häälte arvuga pääses riigikokku (asendusliikmeid arvestamata) 1992. aastal Toivo Uustalo valimisliidust Eesti Kodanik. Tema poolt hääletas üksnes 51 valijat. Hilisemad muudatused valimissüsteemis on välisatnud nii väikese häälte arvuga valituks osutumise.
Lisaks aga seadusandlikule funktsioonile, mida täidavad parlamendid kõikides demokraatlikes riikides sama moodi, on parlamentaarses riigis parlamendil ka üks teine oluline roll. Taolises riigikorralduses peab valitsusel olema parlamendi enamuse toetus. Mida see täpselt tähendab? Parlamendisaadikute enamus peab valitsust toetama. Valitsuse ametisse astumisel näeb see välja nii, et riigikogu hääletab selle üle, kas tulevane peaminister saab loa valitsust moodustada või mitte. Kui seda luba ei anta, siis valitsust ka ei teki. Ning kui valitsus kaotab oma usalduse, siis on võimalik riigikogul sisuliselt otsustada, et peaminister peab oma ametist loobuma.
Just see ongi parlamentaarse demokraatia olemus. Valitsus peab omama parlamendi enamuse ja läbi selle ka laias laastus valijaskonna enamuse toetust. See peaks tagama selle, et riik oma igapäevases toimimises on seotud valijaskonna enamuse tahtega.
Presidentaalsed süsteemid toimivad sellest väga erineva loogikaga. Seal valitakse president kui valitsuse juht rahva poolt otse ning tema ja kogu valitsuse ametis olemine ei sõltu parlamendi otsusest. Seadusandlik võim ja valitsus on seal üksteisest lahutatud.
Valitsus
Parlamentaarsetes riikides sõltub seega valitsuse olemasolu parlamendist ning viimasel on vähemalt teoreetiliselt võim valitsus ametisse panna ja sealt tagandada. Oma igapäevatöös on valitsuse tegevus aga nii parlamentaarse kui ka presidentaalse riigikorralduse puhul suhteliselt sarnane.
Valitsus juhib riiki igapäevalselt, hoolitseb selle eest, et parlamendi poolt tehtud seadused oleks täidetud ning et kõik riigiasutused töötaksid korralikult ning pakuksid riigi kodanikele vajalikke teenuseid. Selle pärast nimetataksegi valitsust sageli täitevvõimuks. Riik on tegelikult nagu üks tohutu suur organisatsioon, mida juhib valitsus. Selles organisatsioonis töötab Eestis kokku üle 50 tuhande inimese alates arstidest ja õpetajatest kuni sõjaväelaste ja politseinikeni ning selle organisatsiooni eelarve ehk siis riigieelarve on hetkel ligi 13 miljardit eurot aastas.
Need on kõik väga suured numbrid ning nad iseloomustavad ilmekalt seda, kui oluline roll on riigil ja riigiasutustel tänapäeva ühiskondades. Kodanikelt ja ettevõtetelt kogutud maksudest saadud rahaga pakub riik kodanikele kõikvõimalikke erinevaid teenuseid, mida muud moodi poleks võimalik tagada või mis muidu oleksid väga kallid. See, et meil on maanteed ja raudteed, et me saame koolis käia ja haigena tasuta arsti juurde pöörduda, et politsei kurjategijaid tabab ja veel palju palju muud – kõik see on riigi kui organisatsiooni ülesanne.
Valitsus koosneb seda moodustanud erakondade poolt valitud ministritest, kes võivad aga ei pruugi ise olla erakondade liikmed. Valitsust juhib peaminister. Kuigi formaalselt sõltub valitsus parlamendist – valitsusel peab olema parlamendi toetus – on tegelikus poliitikas jäme ots pigem valitsuse käes. Valitsusse on koondunud erakondade kõige võimekamad ja võimukamad poliitikud ning seega peaaegu kunagi ei juhtu seda, et parlamendi fraktsioon oma erakonnakaaslastele valitsuses vastu hakkaks. Parlamendi enamus on valitsusele vägagi lojaalne.
Foto: Ivar Leidus, Wikipedia
Samuti on valitsusel enamasti jäme ots seaduste loomisel. Riigikogu peab seadused küll vastu võtma, kuid suurem osa seaduseelnõudest pärineb valitsusest, kuna seal on võim ja kompetents seaduste välja töötamiseks. Valitsuse kasutada on kõikide riigiasutuste ja ministeeriumite ressursid ning seega suudab valitsus väga hästi määratleda ära, mis on probleem või kuidas seda peaks seadustega või muul viisil lahendama.
Parlamendisaadikutel sellist ressurssi ei ole ning iga parlamendifraktsioon peab leppima käputäie nõunikega, kes fraktsiooni aitavad. Parlamendisaadikud on oma tegevuses piltlikult öeldes üksi, samas kui valitsuse selja taga on kümneid tuhandeid töötajaid ja sadu miljoneid eurosid. Ja see on parlamentaarse süsteemi üks paradoks. Formaalselt peaks jäme ots olema parlamendi käes, kuid sageli see nii ei ole ja parlamendi roll taandub sellele, et ta lihtsalt kinnitab heaks valitsuse poolt ette valmistaud seaduseelnõud.
Tegelikkuses see pilt muidugi nii mustvalge ei ole ning mõnedes tulevastes ülevaadetes vaatame pikemalt, kuidas parlament saab oma võimu valitsuse suhtes kehtestada ja oma tahtmist maksma panna.
President
Presidentaalsetes süsteemides – ja selle järgi saavad nad ka oma nime – juhib valitsuse tööd rahva poolt valitud president. Parlamentaarses riigis ei ole presidendi ehk riigipea jaoks igapäevapoliitikas väga suurt rolli. Seadusi teeb parlament ja riigi tööd juhib valitsus, mille eesotsas on peaminister. Parlamentaarsetes süsteemides nagu ka Eestis jääb seega presidendile pigem tseremoniaalne roll. Võimalusi otseselt poliitikat mõjutada on tal väga vähe.
Eesti president on valitud mitte rahva, vaid poliitikute, enamasti erakondade liikmete, poolt kas riigikogus või selle jaoks spetsiaalselt kokku kutsutud valimiskogus ning tema ametiaeg on viis aastat. Üks president võib ametis olla kõige enam kaks ametiaega. Kuid mida ta nende viie või kümne aasta jooksul siis teeb?
Presidendi kõige suurem võim on tema sõna. Tal on võimalus rääkida ja seeläbi juhtida avalikku debatti. Tuua esile probleeme ja pakkuda neile välja lahendusi. Ja presidenti kuulatakse nii riigis sees kui ka väljas pool. Tema sõna jääb ühel või teisel viisil kõlama. Tal on võimalus seeläbi luua riigist nii kõrgetele väliskülalistele – teistele presidentidele ja riigijuhtidele – kui ka meie endi kodanikele teatud kuvandit või arusaama.
Üks konkreetne olukord, kus presidendil on aga teatud võimalus seaduste loomise protsessi sekkuda, on seaduste välja kuulutamine. Seadus hakkab kehtima alles pärast seda, kui president on selle välja kuulutanud. Ning ta võib sellest keelduda. Presidendil on võimalus saata mõni seaduseelnõu tagasi riigikokku. Enamasti peaks ta sealjuures viitama mõnele vastuolule põhiseadusega – kuid mitte ilmtingimata. Ta võib eelnõu saata riigikogule tagasi ka puhtalt poliitilistel põhjustel.
Igapäevapoliitikas on presidendi võimalused piiratud. Põhiseadus annab talle terve rea ametisse nimetamise kohustusi nagu näiteks ka ministrite ametisse nimetamine, kuid nende puhul puudub presidendil tegelikult võimalus ise otsuseid teha. Ta peab lihtsalt kinnitama selle otsuse, mille peaminister või näiteks riigikogu on juba ära teinud.
Kui riigikogu siis aga selle seaduseelnõu uuesti vastu võtab ning ei muuda seal midagi, ei jää presidendil muud üle kui see seadus kas välja kuulutada või saata riigikohtusse. Viimasel puhul peab president viitama kindlasti vastuolule põhiseadusega. Seejärel otsustab riigikogus, kas presidendil oli õigus või mitte. Kui presidendil ei olnud õigus, on ta sunnitud selle seaduse välja kuulutama. Seega isegi siin on presidendi igapäevapoliitiline roll piiratud – ta saab seadusandlikku protsessi ainult natuke suuanta, kuid sellesse mitte sisuliselt sekkuda. Lõpliku otsuse teeb alati keegi teine.
Kuid vaatamata selle on presidendil suur sümboolne roll. Tal on poliitiliselt piiratud tegutsemisruum põhjusega – president peakski seisma kõrgemal poliitikast ja erakondlikest huvidest. Ta peaks olema keegi, kes seob kokku riigi või ühiskonna kui terviku, kes tähistab midagi suuremat ja kõrgemat, kui üks või teine seadus või poliitiline otsus.